【托育行業動态】發展普惠托育 解決帶娃難題

托育關系千家萬戶，普惠承擔民生之重。今年《政府工作報告》明确指出，将3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，多渠道發展普惠托育服務，減輕家庭生育、養育、教育負擔。“十四五”規劃和2035年遠景目标綱要提出，支持企事業單位和社會組織等社會力量提供普惠托育服務。本期邀請有關專家進行探讨。

主持人：經濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅

重在擴大托育服務有效供給

主持人：我國現行托育服務體系狀況如何？加快發展普惠托育服務體系有何重要意義？

楊文莊（國家衛生健康委人口家庭司司長）：近年來，我國托育服務呈現出良好的發展态勢，托育服務體系初步形成。據不完全統計，當前共有各類托育機構數萬家，涵蓋了綜合托育服務機構、社區托育服務設施、幼兒園托班、家庭開展互助式托育以及工作場所提供的福利性嬰幼兒照護服務等不同類型，可提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式服務内容。但托育服務總體供給依然不足，超過九成的機構是民辦機構和營利性機構，服務對象以2歲以上嬰幼兒爲主，收費價格相對較高，各地區服務資源分布不均衡。

當前，我國0—3歲嬰幼兒有3700多萬，其中三分之一以上的家庭有較強烈的入托需求，入托率爲6%左右，供給和需求缺口較大。照護服務既面臨着需求不斷擴大、投資快速增長的發展機遇，也存在着市場供給總量明顯不足、激勵支持政策有限、專業人才匮乏等挑戰，迫切要求深化供給側結構性改革，拓展服務資源、提高服務質量、提升可持續發展能力，切實解決家庭後顧之憂。

2019年和2020年，國務院辦公廳分别印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》和《關于促進養老托育服務健康發展的意見》，明确了由衛生健康部門牽頭、各相關部門協同的工作機制。《未成年人保護法》《人口與計劃生育法》修訂以及實施的《家庭教育促進法》，均增設了關于托育服務的規定。“十四五”規劃和2035年遠景目标綱要将“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數”指标納入20個經濟社會發展主要指标之一。

2021年6月印發的《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，作出實施一對夫妻可以生育三個子女的重大決策，明确将發展普惠托育服務體系列爲配套積極生育支持措施之一。大力發展多種形式的普惠服務，發揮中央預算内投資的引導和撬動作用，推動建設一批方便可及、價格可接受、質量有保障的托育服務機構：支持有條件的用人單位爲職工提供托育服務；鼓勵國有企業等主體積極參與各級政府推動的普惠托育服務體系建設；加強社區托育服務設施建設，完善居住社區嬰幼兒活動場所和服務設施；制定家庭托育點管理辦法；支持隔代照料、家庭互助等照護模式；支持家政企業擴大育兒服務；鼓勵和支持有條件的幼兒園招收2至3歲幼兒。通過普惠政策支持，擴大有效供給，提高服務水平，擴大服務覆蓋面。

2020—2022年，國家衛生健康委會同國家發展改革委開展普惠托育服務專項行動，中央預算内投資下達20億元，帶動地方政府和社會投資超過50億元，累計新增約20萬個托位，推動增加普惠性托育服務有效供給。各級衛生健康部門深入推進“醫育結合”，加強對托育機構衛生保健工作業務指導、咨詢服務和監督檢查，在落實基本公共衛生服務和婦幼保健服務、健康教育服務、0—3歲兒童健康管理等過程中，積極普及科學育兒知識。

發展普惠托育服務是促進人口均衡發展的必然選擇。我國人口發展呈現規模大、增速緩、高齡少子、生育意願降低等特征，低生育率成爲突出問題。随着傳統家庭撫育方式逐漸力不從心，“照料難”成爲“不敢生”的重要原因。發展托育服務，有助于減輕家庭養育的時間成本和經濟壓力，緩解生育養育焦慮，釋放生育政策紅利，促進人口長期均衡發展。

發展普惠托育服務是推進高質量發展的重要内容。托育服務業具有顯著的就業友好性，可直接創造數百萬就業崗位，并提供更多的間接就業機會。增強托育服務有效供給，有利于推動消費增長，促進形成強大國内市場，不僅能直接造福千萬家庭，還将爲經濟持續健康發展提供有力支撐。

“十四五”時期是托育服務需求持續釋放的關鍵時期，要以滿足人民需求爲導向精準發力，推動普惠托育供給側改革，補齊托育服務民生短闆，建立健全托育服務政策法規、标準規範和服務供給體系，切實提高人民群衆對普惠托育服務的獲得感和滿足感。

各地先行先試探索新經驗

主持人：普惠托育從無到有做了哪些探索？各地開展的先行先試中，哪些做法值得推廣借鑒？

張本波（中國宏觀經濟研究院社會發展所研究員）：普惠托育是指面向廣大家庭提供的質量有保障、價格可接受、方便可及的托育服務，是我國公共服務的重要内容。

普惠托育需要滿足三個基本要求：其一，服務質量要有保障，能夠滿足嬰幼兒家庭對安全優質服務的要求；其二，服務價格要合理，不能超出絕大多數家庭的承受能力；其三，服務提供要便捷，能夠适應嬰幼兒照護服務特點，提供就近便利的托育服務。

普惠托育從無到有。2019年前後，我國普惠托育機構幾乎空白。近兩三年，國家發展改革委和衛生健康委積極開展普惠托育專項行動，通過中央預算内投資，直接帶動新增普惠托位，托育服務供給初具規模，各類機構提供的托位數約占3歲以下嬰幼兒的6%。但是，距離滿足廣大家庭的服務需求仍有較大差距，而且托育服務價格普遍偏高。調查顯示，托育機構平均月收費2700元，占當年我國家庭可支配收入的36%。

普惠托育亟需凝聚社會合力。在行業發展初期，托育機構普遍面臨成本高、抗風險能力弱等挑戰，僅靠市場力量很難解決“入托難”“入托貴”等問題。從國際經驗來看，把托育服務納入公共服務體系成爲越來越多國家的政策選擇。如歐盟提出爲每個3歲以下兒童提供高質量的托育服務，到2017年歐盟國家平均入托率達35%，其中政府通過财政津貼、稅收減免等方式，承擔了近四成托育服務費用。

當前，發展普惠托育已成我國社會各界共識，各項支持政策也不斷出台和完善。同時，各地積極開展先行先試，探索發展多種方式的普惠托育服務，形成了一些值得推廣借鑒的經驗做法。

一是整合社區資源，構建社區普惠服務網絡。如安徽合肥采取社區免費提供場地和部分裝修費用、委托第三方經營管理的方式，建成一批小型社區普惠托育中心，增加就近托育服務供給；四川成都整合利用社區資源，推動托育服務機構依托小區發展，初步形成了“方便、平價、優質”的社區托育特色優勢。

二是發揮示範引領作用，建設普惠托育示範中心。如安徽合肥長豐縣由政府免費提供場地，建成了集普惠托育示範服務和教育培訓孵化功能爲一體的托育示範孵化中心；江蘇蘇州提出，“十四五”期間建成至少50家市級示範性托育機構，由市級财政給予每個機構10萬元獎勵，并研究制定示範性托育機構評估标準，推進全市普惠托育服務标準化規範化。

三是立足家庭和工作平衡，發展依托工作場所的托育機構。如浙江杭州探索發展産業園區嵌入式托育服務，由企業提供場地并投資建設、配備維護設施設備，由教育部門配備師資、統一運營管理，共同提供托育服務。這種“陪爸媽上班”的托育服務，不僅解決了職工子女入托難題，而且送托便利，是實現職工、企業、政府多方共赢的新舉措。

四是統籌推進，探索托幼一體化。鼓勵有條件的幼兒園開設托班，是增加普惠托育供給的有效途徑。如上海提出以普惠爲導向、托幼一體爲主、多方共同參與的托育服務發展方向。公辦幼兒園托班收費采用相同的标準，地方财政對開設托班的公辦園提供生均經費和編制方面的保障。目前上海1700所幼兒園中約有450個托幼一體機構，提供的托位數超過全市托位總數的一半。

五是加大政府投入，探索成本分擔機制。在中央預算投資提供的建設補貼之外，很多地區嘗試通過提供機構運營補貼、購買服務、家庭補貼等方式，支持社會力量提供普惠托位。如安徽淮北相山區從2019年開始采用以獎代補形式，對托育機構給予運營補貼，并對入托嬰幼兒家庭給予補助。此外，北京等多個地區計劃在“十四五”期間爲新增普惠托位提供運營補貼。

統籌資源推動托育事業發展

主持人：當前實施普惠托育面臨哪些問題？推動構建适應我國國情和發展階段的普惠托育服務體系應從哪些方面着力？

賀丹（全國政協委員、中國人口與發展研究中心主任）：在國家政策和地方探索的積極推動下，我國托育服務進入快速發展期，托位總體數量顯著增加。但普惠托位數量和比例不足也很突出，加之疫情影響，不少托育服務機構生存艱難。亟需推動“五個統籌”，做好“三個回應”，爲構建适應我國國情和發展階段的普惠托育服務體系提供支持保障。

當前，發展普惠托育主要面臨以下問題與挑戰。

首先，普惠優先的服務供給格局亟需強化。當前民辦、營利性機構仍是托育服務的主體，占比達90%以上，而公辦、民辦公助和單位承辦的普惠性機構發展嚴重不足。市場化托育服務價格較高，超出一般家庭的消費能力，在特大城市中心城區，高價問題更加突出。如北京、天津每月平均保育費高達六七千元，分别是當地居民人均月收入的1.12倍、1.26倍，較高的服務價格使很多家庭望而卻步。

其次，普惠托育的支持政策體系有待完善。一是托育服務用地保障政策措施尚未完全落地，主城區普遍缺少可利用的土地空間資源，老舊社區缺少可利用的公共設施資源。二是托育機構房租、人員經費等運營成本高，不少地區對普惠托育機構僅提供建設補貼，缺乏可持續的運營補貼支持，民辦托育機構擔心轉爲普惠性機構後按照普惠限價難以實現營收平衡。三是行業發展支持政策有限，針對托育行業的普惠性金融保險産品較少，托育機構融資難度較大，相關責任險及托育機構運營保險等有待開發。

此外，普惠性托育資源統籌力度有待加強。伴随出生人口的連續大幅下降，各地幼兒園将出現一定數量空餘學位，可以快速緩解托育服務資源供給不足的問題。各地需要綜合研判出生人口形勢，推動有條件的地區開展學前教育資源向托育服務資源轉化的政策預案和制度安排。同時，解決幼兒園經費支持向托班延伸的問題，使托班享受幼兒園生均補貼，并按普惠價格提供托育服務。

爲進一步推動發展普惠托育，一方面要推動資源整合利用，提高服務發展效率；另一方面要精準細化配套政策，打通服務發展瓶頸。具體而言，亟需推動“五個統籌”，做好“三個回應”。

統籌運用現有财政資源。加強普惠托育服務專項行動宣傳，明确申報要求、流程、時限、補貼方式及權責關系，提高社會力量參與普惠服務的積極性。依托學前教育财政經費渠道，爲幼兒園收托3歲以下嬰幼兒提供财政經費支持。

統籌運用現有服務資源。加大對無證托育機構的規範和引導，爲符合條件的托育機構改擴建提供建設資金補貼，推動托育服務資源合法合規轉化和質量提升。

統籌運用現有衛生服務資源。通過“醫育結合”，依托基層醫療衛生和婦幼保健網絡，爲托育機構提供業務指導和健康教育。

統籌運用現有社區資源。以社區爲依托，探索社區自辦、合作辦、委托辦等發展模式，支持通過新建、改擴建、以租代建、回收閑置空間等方式盤活未充分利用的社區空間。

統籌運用黨政機關、企事業單位和産業園區資源。采取自辦或委托專業機構等靈活方式舉辦福利性托育機構，爲職工和周邊群衆提供普惠托育服務。

回應托育機構“運營之難”。建立常态化支持保障機制，對符合普惠條件的托育機構按照托位和收托人數進行運營補貼，将托育機構從業人員培訓納入公共預算保障範圍。

回應托育行業“生存之難”。重視突發重大公共衛生事件的沖擊，可參照對學前教育機構疫情期間的補貼支持政策，爲運營困難的普惠性托育機構提供一定的運營補貼和人員經費支持，确保服務供給的穩定性和可持續性。

回應托育事業“發展之難”。放寬普惠支持政策範圍，針對幼兒園托班、社區托育點、家庭托育點等不同類型的托育機構，提供政策支持、規範引導和人員培訓，加強綜合監管和質量評估。通過落實場地提供、租金減免、水電氣優惠等方式，充分調動社會力量開展普惠托育服務的積極性。

(來源：經濟日報)

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